东部产业园污水处理厂提标改造工程项目资金绩效评价报告

　　湖南世纪金源工程咨询有限公司

　　为了加强政府投资管理，规范政府和社会资本合作（BOT）项目运行，根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）、《益阳市财政局高新区分局转发<湖南省预算绩效管理工作规程（试行）的通知>》（益财高绩〔2013〕131号）、《益阳高新区财政局关于开展东部产业园污水处理厂提标改造工程项目资金绩效评价工作的通知》（益高财绩〔2020〕4号）等文件精神，受高新区财政局委托，我公司成立绩效评价工作组，于2020年10月12日— 11月4日对东部产业园污水处理厂提标改造工程项目（以下简称“该提标改造项目”）资金开展了绩效评价。现将有关情况报告如下：

　　一、基本情况

　　（一）项目单位基本情况

　　1、项目建设主管单位。益阳高新技术产业开发区建设管理局（以下简称“建设管理局”）为高新区管委会内设机构，设工程计划科、村镇科、工程管理科。主要负责全区工程建设和基础设施建设的综合协调、调度指导、监督管理；承担区内建设工程的计划、评估论证、预决算、安全质检、技术档案管理工作；负责办理工程报建和施工许可审批、协调相关重点建设项目区域的开发建设。在该提标改造项目中负责前期筹备、相关各部门工作协调和督查，牵头调度项目建设有关事宜，组织相关部门对污水处理体系进行科学论证后计算成本，有效控制投资并建立合理的定价体系，适时对水价进行调整，对污水处理厂运营情况进行监管，审核、支付污水处理服务费。

　　2、项目建设单位（项目公司）。东部新区产业园污水处理厂建设项目，设计污水处理规模6×104m3/d，计划分二期实施。2011年3月进行一期工程污水处理规模3×104m3/d建设，市人民政府授权市住建局，通过法定程序择优选定社会资本方联合润通水务股份有限公司（以下简称母公司），母公司独立出资组建益阳上实联合东部新区水务有限公司（简称益阳上实联合水务公司）。2013年4月母公司更名为“上实环境水务股份有限公司”，2013年6月，益阳上实联合水务公司更名为“上实环境（益阳东部新区）污水处理有限公司”（以下简称上实环境公司）。根据2011年市住建局与上实环境公司签署的《特许经营协议》，项目特许经营期25年，明确该提标改造工作仍实行原有BOT模式，投资、建设、运营主体为上实环境公司。

　　3、项目建设实施机构。益阳东创投资建设有限责任公司（以下简称“益阳东创投资公司”），负责该提标改造项目建设全过程的监督和管理，根据市人民政府授权，与上实环境公司签署《污水处理服务协议》补充协议，负责支付污水处理服务费（2019年12月调整，建设管理局为付费机构）。益阳东创投资公司于2000年04月13日成立，经营范围包括土地开发与经营；城乡基础设施建设投资及经营管理；工程建设项目的承揽、施工；工程建设项目测绘、勘察、设计、咨询、招标代理、监理；检测业务的承揽；项目投资与融资服务以及高新技术引进服务等（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。

　　（二）项目基本情况

　　1、项目背景。东部产业园污水处理厂位于益宁城际干道向北500米的沧水铺镇沧水铺村（原名花亭子村），厂区总征地面积64210㎡（约合96.41亩），设计总规模为6×104m3/d，一期工程用地面积29096.54㎡（约合43.69亩），一期规模为3×104m3/d，于2012年6月15建成投产。项目采用改良氧化沟工艺，出水水质标准为一级B标准，处理后的尾水经碾子河排入撇洪新河。2015 年 4 月，国务院印发《水污染防治行动计划》明确要求：“到 2017年，直辖市、省会城市、计划单列市建成区污水基本实现全收集、全处理，其他地级城市建成区于 2020 年底前基本实现”。2018年3月，省住建厅下文关于加快“一湖四水”区域城市生活污水厂提标改造的通知，根据《湖南省城市双修三年行动计划（2018-2020》、《洞庭湖生态环境专项整治行动计划（2018-2020）》文件要求，洞庭湖区域的污水处理厂在2018年年底必须全面达到一级A排放标准。一期工程工艺较落后，未采用集中除臭和化学除磷等措施，水质排放标准偏低，收纳水体环境较小，易对水体造成污染。虽不在水源地保护区范围内，但如果其排污得不到控制，将对周边水体造成一定污染，且高新区东部新区属洞庭湖区域，提标改造势在必行。2018年7月，高新区管委会召开工作调度会议，就该提标改造项目进行了专题研究和部署，同年8月，高新区管委会委托上实环境公司进行可研论证，市发改委核准同意实施（益发改环资〔2018〕239号）。

　　2、项目概况。该提标改造项目在原址进行，利用厂区一期工程的预留用地进行提标改造，不改变污水处理厂的处理能力，处理量仍为3×104m3/d。提标工程工艺路线为：现状二沉池出水+中间提升泵站+高效沉淀池+纤维转盘滤池+紫外线消毒（改造），配套加药间、除臭设备。出水水质排放达到国标一级A标准。由上实环境公司负责设计、投资、建设和运营维护。新工艺具有技术成熟，设备运行稳定，流程和运行维护简单，处理效果好，出水水质高等特点。提标改造完成后可处理益阳高新区东部新区产业园核心起步区至沧水铺镇范围内9.8平方公里、约10万人生产生活污水。项目概算总投资为3020.12万元，其中建设投资 2954.59万元（包括建筑工程费969.03万元，安装工程费393.11万元，设备及工器具购置费1032.91万元，工程建设其他费用340.68万元，预备费218.86万元），建设期利息50.48万元，铺底流动资金15.05万元，资金来源由上实环境公司筹措。其中贷款2000万元，其余为自筹。

　　（三）项目职责分工。建设管理局负责项目前期论证、项目申报、实施（技术）方案的编制等前期筹备工作；做好与该提标改造项目有关的部门工作协调和督查，牵头调度工程建设相关工作；负责论证污水处理服务费价格，有效控制投资并建立合理的定价体系，并对项目建设和项目经营进行监管。益阳东创公司负责协助上实环境公司办理工程建设报建手续，监督检查工程建设进度、质量和安全；在一期工程《特许经营协议》基础上，与上实环境公司签订《污水服务协议》之补充协议，具体负责污水进出水量计量、污水处理服务费的结算和支付（2019年12月调整，由建设管理局负责实施）。高新区环保部门负责项目工程建设期间的环保监督检查和运营期的水质监测，确保工程建设符合环保要求和运营期水质排放达标。

　　二、项目绩效目标完成情况

　　该提标改造项目于2018年11月开工建设，2019年11月竣工，并投入商业运营。经查阅2019年11－2020年9月运营管理台帐、财务统计报表、环保在线监测数据、独立的第三方监测检测数据等资料，项目绩效目标完成良好。

　　1、污水处理量明显提高。2020年1－9月实际污水日处理量最低5111m3，最高达33022吨m3，日均处理污水量为13936.4m3，日均处理污水量较2019年1-9月提高了3131.45m3，较好地解决了高新区东部产业园区核心起步区以及沧水铺镇区域内生产生活污水处理问题。

　　2、出水水质达到排放标准。一是保证了提标改造期间出水水质排放达到一级A标准。根据双方签订的《污水处理服务协议》之补充协议，在进水量不超过1.5×104m3/d的前提下，为满足行业主管部门对污水厂2019年1月1日出水水质排放达一级A标准的要求，污水处理厂采取了应急处置措施，保证了出水水质排放达标。二是项目投入商业运营后，经核对检测环保在线自动监测、委托第三方检测、厂内运营日检测等数据，出水水质排放标准达到一级A以上，化学需氧量削减能力有了明显提高，2020年1-9月较2018年1-10月多削减了5.58吨（见附表2: 东部产业园污水处理厂提标改造项目出水水质检测结果及主要污染物削减对比表）。

　　3、污泥处理工艺符合无害化处置要求。污泥处理工艺采用污泥浓缩池+污泥反应池+厢式压滤机，脱水至含水率60%，60％含水率的污泥为固态，不产生渗滤液，符合污泥无害化处置要求，与传统机械脱水处理相比，减少了污泥产生量，显著提高污泥减量化水平，同时降低运输难度，节约运输成本，同时也降低污泥最终处置的难度和处置成本，为污泥无害化处置和资源化利用奠定了基础。

　　4、项目产出有效益。2019年11月-2020年9月，污水处理厂处理污水总量为371.11万m3，实际结算污水处理量为825.70万m3，已结算污水处理服务费1108.258万元（2020年9月污水处理服务费正在结算审批中，预计可结算水量84.21万m3，服务费101.81万元）（附件3：2019年11月-2020年9月污水处理水量及污处理服务费明细表），上实环境公司提供《2019年11月至2020年9月运营成本表》中，污水处理成本为1073万元，预计可实现经营收益137万元。社会资本投资项目产出有效益，实现了政企合作双赢的目标。

　　5、环境保护良好，群众满意度较高，设备运行正常，安全稳定。自运营以来，未发生水质、人身、设备安全事故，出水水质未发生超标现象。通过现场实地察看，废水、废气、废渣、噪声等各个环节排放符合环保要求，且通过湖南精科检测有限公司检测，全部达标。2020年4月经市生态环境局专项督察检查，各项指标均符合要求。项目建成投产后，极大地改善了居民区的生活环境和投资环境，提高了生活质量和幸福指数，得到了群众的理解和支持。

　　三、资金使用情况

　　（一）提标改造项目资金使用情况。根据上实环境公司竣工结算审核，该提标改造工程项目资金总额为2790.85万元（其中土建工程项目1349.93万元，设备采购及伴随服务项目537.45万元，其他费用903.46万元），较预算财评审定金额2566.0269万元，增加了224.8231万元。实际已支付2496.51万元，其余294.34万元为质保金，待质保期满后按合同约定支付。

　　（二）污水处理服务费使用情况。

　　污水处理服务费支出情况。该提标改造项目采用“BOT(可行性缺口补助)”方式，即污水处理服务费从伴水征收的城市污水处理费（委托市自来水总公司代征上缴财政，财政安排支出预算）中支付，不足部分由财政补贴，益阳东创投资公司为污水处理服务费付费实施机构（根据相关文件，自2019年12月起调整由建设管理局负责实施）。2020年，高新区财政局在城市维护基金中安排污水处理费预算1500万元用于该污水处理厂服务费的支出。根据服务协议约定及实际污水处理情况，2019年11月-2020年8月污水处理结算量8257025m3，服务费单价1.3422元，应支付污水处理服务费1108.258万元（其中2020年1-8月服务费用891.29万元），实际已支付1001.685万元，2019年11月份污水处理费106.573万元由益阳东创公司负责支付，至今尚未支付。

　　污水处理服务费审批和支付程序：（1）根据协议约定，由益阳东创公司（2019年12月起，高新区建设管理局负责）（下称“甲方”）和上实环境公司（下称“乙方”）共同确认月度污水进出水流量表数值，将相应数值记录于《污水进出水水量月报证书》并签字，甲方以此为依据核算月污水处理量和污水处理服务费。（2）乙方办理污水处理服务费结算审批手续，填写《污水处理厂水质日检项目月报表》，报高新区环保分局审核水质达标情况。（3）高新区环保分局根据出水水质排放自动监测数据对《污水处理水质日检项目月报表》出水水质指标进行逐日逐项核对，确认报表各项数值与自动监测平台数值无异，并结合日常检查监测情况，依据相关环保法规、政策和规定提出审核意见。（4）建设管理局主管部门根据环保分局审核意见，核实月度污水处理量，审批月度污水处理服务费结算金额，经局分管领导、主要负责人签署意见，报高新区管委会分管领导签字审批后向乙方支付。

　　污水处理服务费支付方式：乙方设立专门银行账户，向甲方提供财政部门认可的法定收款凭证或发票，甲方以银行转账方式支付污水处理服务费。

　　污水处理服务费审批程序规范，项目支出符合法律法规及财务制度要求，部门联控监管落实到位。

　　（三）提标改造期间水质达标应急处置补偿费用支出情况

　　为满足行业主管部门对污水处理厂自2019年1月1日起至该提标改造项目投入商业运营前出水水质必须达一级A的要求，污水处理厂采取了应急处置措施，增加了运行成本和投资。根据益阳东创投资公司与上实环境公司签订的《污水处理服务协议》之补充协议第三章第3条“水质达标应急处置”之约定，益阳东创投资公司给予污水厂每个月18万元增加运行成本的补偿，补偿期为3个月，与每月的污水处理费中一并支付，因采取应急措施增加的投资费用按58万元补偿，在该提标改造项目完成投入商业运营第一个月污水处理费中一并支付。增加的运行成本54万元已于2019年9月前全部支付，增加的投资成本58万元尚未支付。

　　四、项目组织实施情况

　　（一）启动前期工作。2018年6月，经建设管理局请示，高新区管委会同意，委托上实环境公司进行该提标改造项目可研、环评、规划、设计、工程招标工作。2018年8月，上实环境公司委托省建筑设计院开展项目可行性论证，向市发改委提交论证报告并获批复；2018年9月，委托湖南景玺环保科技有限公司编制环境影响报告表，提交市生态环境局审查，同年10月获批复。同时委托市建筑设计院进行项目勘察设计、委托省建筑设计院进行工程初步设计，经市住建局审查批复。2018年12月，委托招标代理机构在湖南省招标投标监管网、益阳市公共资源交易中心网发布招标公告，对该提标改造项目的施工进行公开招投标，后因故延期，于2019年5月再次发布招标公告，2019年6月分别与中标单位北京市市政四建设工程有限责任公司、委托施工监理单位湖南省建设工程项目管理咨询有限公司签订施工合同和监理合同，其他设备采购及伴随服务项目均在网上发布招标公告并与中标单位签订合同。

　　（二）做好补充协议谈判、签订工作。2018年7月，高新区管委会成立了由管委会副主任牵头，管委会办公室（法务部）、建设管理局、资产管理部、财政局、审计分局、环保分局、益阳东创公司等为成员单位的污水处理厂提标改造工程BOT补充协议谈判小组，与上实环境公司在原项目《特许经营协议》的授权经营范围和内容的基础上，进行谈判，就该改提标改造项目实施阶段和实施以后双方权利与义务等进行多轮谈判，形成了《特许经营协议》污水处理服务协议之补充协议。2019年2月，根据市政府授权，益阳东创投资公司与上实环境公司签订了该补充协议。

　　（三）做好项目前期费用和基本建设工程预算评审工作。由审计分局牵头，相关部门配合，对咨询、勘察、设计、预算等前期工作费用进行评审。2019年9月，建设管理局委托湖南广源工程咨询公司编制项目工程预算提交财政局，经财政评审，审定金额为2566万元（益财高评〔2019〕83号）。

　　（四）组织项目建设实施。建设、施工、监理单位分别成立了该提标改造工程建设项目部，落实施工、技术、安全、质量专职管理人员，完善施工组织方案和监理规划，建立施工、安全、质量管理制度和保证体系，强化施工现场质量管理检查，及时发现和整改施工安全、施工质量问题。在项目建设期间，监理单位印发监理月报8期，组织召开监理例会24次，对存在的问题进行通报和限期整改。建设单位委托市建设工程质量检测中心对地基浅层平板试验检测，市住建局、生态环境局、高新区管委会领导和相关职能部门负责人多次深入现场检查指导，协调解决在项目建设中遇到的实际困难和问题，保证了项目建设的正常进行。

　　（五）组织项目工程竣工验收。2019年11月10日，经建设单位上实环境公司竣工验收申请，由设计、勘察、施工、监理单位相关人员组成的联合验收组，对该提标改造工程进行分部工程验收、质量控制资料核查、安全和使用功能核查、观感质量验收，综合验收结论为符合设计及相关规范要求。2019年12月，上实环境公司委托益阳智诚科技有限进行排污口设置论证报市生态环境局审核，2020年1月批复同意排污口设置论证报告,排污口设置试运行期满后，经市生态环境局验收合格投入正式使用。

　　（六）完善运营监管体系。一是健全了内部管理体系。上实环境公司建立了设备运行管理、安全管理、设备维护保养、水质日常化验监测等制度，对设备运行、安全检查、维护保养等情况逐日进行登记，并按规定进行日常水质化验监测。为确保检测数据可靠，该公司委托湖南精科检测有限公司按月检测出水水质，委托湖南省计量检测研究院按月校正出水口超声波明渠流量计。二是完善外部监管体系。污水处理厂在出水排放口安装了水质排放在线监测系统，省、市、区环保监测部门实行24小时在线自动监测，每隔2小时将排放水质自动上传至监控平台。市环境监测站按季度进行采样检测，对出水排放数据与在线监测数据进行比对，防止在线监测数据发生误差。环境监察大队开展不定期检测设备运行和水质排放达标情况。

　　五、绩效评价工作情况

　　（一）绩效评价目的。

　　通过开展绩效评价，全面了解、分析该提标改造项目的组织、管理、实施和运营等情况，督促相关单位进一步规范BOT项目的立项、审批、实施、验收、运营和后期管护，提高项目执行过程中的绩效水平，为今后的BOT项目运行提供成功范本。

　　（二）绩效评价工作过程。

　　根据相关政策规定和益财绩[2020]4号文件要求，我公司按下列步骤开展了绩效评价工作。

　　1、前期准备。我公司抽调专人成立了绩效评价工作组，明确了工作职责，制定了现场评价方案，设计了相关表格，联系了相关部门和单位，确定了实施时间。

　　2、实施情况。项目绩效评价实施步骤：（1）召开座谈会。组织项目单位、建设单位及受益群体代表等召开座谈会，听取该项目有关情况介绍。（2）收集核查资料。收集项目建设相关政策文件和项目、建设单位相关制度等资料；核查相关制度是否完善，项目立项、评审、验收等程序是否符合要求，项目支出是否合规，资金拨付手续是否齐全；（3）现场查看。进行实地查看，调查走访，发放问卷调查。（4）得出评价结论，形成绩效评价报告。

　　六、绩效评价结果和主要绩效

　　根据项目绩效评价指标体系和绩效检查情况，该提标改造工程项目整体绩效分值100分，实得86.5分，被评为“良好”等级（附表1：东部产业园污水处理厂提标改造工程项目资金绩效评价指标评分表），主要绩效是提高人民生活质量，改善城区生活环境，落实了“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念。该项目建成运营，将污水排放从一级B标准提高到一级A标准，有效地降低了对水体的污染，极大地改善了碾子河、撇洪新河水体环境，改善了东部新区投资环境和人居环境，增强了城市的综合承载能力，提高了基本公共服务能力，构建了良好的生态环境，实现了经济发展与生态环境保护的相互协调，确保了高新区东部新区在经济发展的同时不降低生态、人居环境，促进了区域经济可持续发展。

　　七、存在的主要问题

　　（一）污水进水量偏少，进水水质浓度偏低，增加污水处理成本和难度。该污水处理厂提标改造后设计日处理污水3万吨，现状污水量日均约1.3万吨左右（如下图1），只有遇大到暴雨时，进水量才达到或超过2万吨（2019年1-9月有19天超过2万吨），远低于3万吨的运行能力，且进水水质浓度偏低,其中生化需氧量（BOD）含量约为30mg/L左右,仅为设计指标的20%，化学需氧量（COD）含量在150mg/L左右,为设计指标的55%。主要原因：一是纳污片区原预测指标过大。东部产业园区为工业园，企业未完全入驻，主要为加工少量用水的企业。现在每日自来水用水量在1.6万吨至1.8万吨，再高也没有超2万吨。二是污水污染程度不高。很多企业为了减少排污指标，自建了污水处理设备，污水排放后再重复利用，提高了用水重复利用率。三是沧水铺镇镇区大部分采用合流制排水体制，大量雨水涌入合流制管道,降低了污水管道内COD、BOD浓度。低浓度污水增加了污水厂的处理成本和难度。

　　（二）未足额支付相关费用。2019年11月份污水处理服务费106.573万元。污水厂采取应急处置措施，保证该项目提标改造期间水质排达一级A而增加投资58万元。根据益阳东创公司与上实环境公司签订的《污水处理服务协议》，这两项费用均应由益阳东创投资公司支付，相关支付审批手续已完善，但东创公司截至评价之日尚未支付。

　　（三）纤维转盘滤池建筑设计有缺陷。在设计纤维转盘滤池建筑时，没有设计遮阳构筑物，阳光照射滤池引起滤池水中微生物变化，尤其在夏季，太阳从西边直射到滤池及检查台，温度随之升高，一方面导致滤池水中微生物变化，进而长出青苔（苔藓），腐烂后成黑色状附着在滤池壁上，影响观感；另一方面，还引起了滤池检查台环氧树脂地面开裂和变色。

　　（四）项目基本建设程序不合规。该工程为中央、省生态环保督察“回头看”反馈污水处理厂提标改造问题整改消号的重点项目，必须在2019年12月底前完成。根据工程建设进度安排，工程进度计划1年。为确保该项目在2019年12月底前竣工并投入运行，于2018年11月25日提前开工建设（施工许可证时间为2019年8月14日），项目在开工建设前，仅完成规划、可研、立项、环评、工程初步设计以及《污水处理服务协议》之补充协议中项目投资控制、水价测算的询价工作，在尚未组织招投标和相关报建手续未经审批的情况下先行施工，程序不合法合规。

　　八、建议                                    

　　（一）多措并举，提高污水进水量和进水浓度。近几年来，污水正常进水量一直徘徊在日均1.4-1.5万立方米之间，增速缓慢，浓度偏低，与设计规模差距较大，一方面造成部分设备的闲置，未能发挥应有的作用，另一方面增加了污水厂药剂、动力消耗，增大了污水处理难度。根据整改计划，管委会力争用3年时间达到设计进水浓度指标。2019年是落实整改计划的第一年，通过整改，进水浓度已初见成效，在原基础上提高了50%以上，但离设计指标差距较大，应采取多种措施，逐步提高污水进水量和进水浓度。一是完善污水收集管网体系，使东部新区的排水工程建设与城市建设速度相适应，解决未经处理的污水直接排入周边农用地的问题，做到应收尽收。在污水收集管网建设时，应尽量采用雨污分流，对原合流制的排水系统逐步改造成雨污分流管网，提高污水进水浓度。二是加大招商引资力度，吸引更多的企业入驻，提高用水量。企业入住园区投资建设，项目投产运营后，一方面带动和促进当地的经济发展，另一方面随着用水量的增加，企业产生的工业污水和生活污水也会相应增加，为提高污水进水量和进水浓度提供条件，解决污水进水量不足和进水浓度偏低问题。

　　（二）按污水处理服务协议约定支付费用。污水处理服务费和污水应急处置增加的投资费用付费机构为益阳东创公司，由于改革调整，2019年12月1日起污水处理服务费由建设管理局负责实施。虽然付费审批时间为2019年12月，处于改革调整交接期，该两项费用改革调整前已发生，付费机构仍为益阳东创公司，应按协议约定支付，解决污水处理厂资金紧张的问题，确保日常运营维护的正常运转。

（三）在未修建遮阳构筑物的条件下，建议污水厂采取措施去除滤池青苔。一是移除法。通过人工刷除利用过滤方式将藻类移出滤池水之外，或者利用聚合物(聚合氯化铝)之类化学药剂将藻类沉淀于池底再用吸污机水底吸尘方式排除。二是化学清除法。利用化学消毒杀菌剂直接对藻类本身作伤害性的致死接触，如氯、臭氧等对藻类细胞内酵素蛋白质中的巯基进行破坏与蛋白质中硫键结合破坏而导致藻类死亡，也可利用紫外线照射使藻类细胞原形质的胶质状态产生变化，使藻类衰竭而死。

　　（四）严格履行基本建设程序。为了有效防止盲目重复建设、保证工程质量、控制工程造价、提高投资效益，在今后的项目建设中应严格执行国家基本建设程序，依法办理有关审批手续，按照先施工图设计，再编制预算，预算评审，招投标的程序进行。项目主管部门应加强政府或社会资本投资项目的监督管理，在上一环节的工作获得批准后方可转入下一工作环节，推进工程规范建设。

　　湖南世纪金源工程咨询有限公司

　　2020年11月6日